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在私家车、网约车、地铁等大力发展的当下，城市公共交通的客流量在明显减少。
更为雪上加霜的是，公交行业正遭遇前所未有的养老困境，即老年人免费乘车的民生福利与企业市场化生存形成了尖锐的博弈。
福利之重：免费政策下的运营危机
我国历来有尊老爱幼的传统，老年人免费乘车政策也是我国老龄化社会中重要的民生保障。
据新华社报道，在2026年2月24日召开的国务院常务会议上披露了一组数据，截至2025年底，我国60岁及以上老年人口达3.2亿人，预计到2035年，这一群体数量将超4亿人。
但不可否认的是，这一政策在彰显城市温度的同时，也给本就脆弱的公交运营体系带来沉重负担。
政策性亏损成为压垮企业的“第一根稻草”。2025年6月19日，四川省雅安市交通运输局发布的《雅安市交通运输局对市五届人大四次会议第05040004号建议答复的函》中给出了具体的运营数据：
自2022年雅安市将60岁以上户籍老人免费乘坐公交车票列为民生实事项目以来，这项惠民政策得到了社会各界的广泛好评。截至2024年底，雅安中心城区累计办理老年卡超过10.6万张，仅2024年一年，老年人免费乘车就达到1088万人次，折算成免费金额高达2176万元。放眼整个雅安市，2024年全市老年人免费乘车共计1864万人次，免费金额达3891万元。
然而，事实上这些免费账单并非由国家财政全额兜底。雅安市财政状况紧张，各县区财政收入参差不齐，截至2025年3月，仅中心城区老年人免费乘车补贴就有约2000万元未能补贴到位，导致公交集团现金流周转困难。
这种政策要求免费、财政补贴不足、企业兜底买单的模式，揭示了一个不容回避的事实：老年人免费乘车政策作为一项惠民工程，其成本并未建立起稳定的分担机制，而是以政策性亏损的形式转嫁给了本已举步维艰的公交企业。
此外，客流结构失衡一定程度上加剧了运力与营收矛盾。2025年1月17日，北京市人民代表大会常务委员会发布的《关于调整老年人免费乘坐市域内地面公交车的建议》指出，免费政策直接推动老年人出行率激增，北京实施 65 岁以上老人免费乘车后，老年人公交出行占比从 10% 升至37%，人均日乘次从 0.26 次增至 0.96 次，每日新增180万次免费乘次。
更关键的是，老年乘客多集中在早晚高峰时段买菜、就医，与上班族、学生形成抢车局面，既降低了公交周转效率，又挤占了付费客流空间。
与此同时，全国公交客运量持续下滑。根据交通运输部发布的官方统计公报，2024 年为 386.70 亿人次，仅为 2019 年的 56%，营收减少与成本高企形成双重挤压。
寻找平衡点：从公益与市场的两难中突围
当公交企业运营难以为继时，票价调整似乎成为最直接的应对手段。然而，任何一次公交调价的听证会，几乎都会引发强烈的社会争议。
票价上涨会引发市民对出行成本增加的敏感，不少市民也质疑“为何不先查内部成本”。因此，往往涨价听证会都无疾而终。
究其原因主要是因为公众对公交亏损真相的不信任。多数听证会中，企业仅公布总亏损数据，却未细化成本构成。公交公司的广告收入、站台冠名费、到站冠名费等是否不纳入收入核算，这些钱都去了哪儿？……此类问题受到公众质疑。这种模糊化公示让公众怀疑企业将经营不善的成本转嫁给市民。
那么，老年人免费乘车的公益属性与市场化运营要如何实现平衡呢？
其实，公交行业的困境根源于其双重属性，既是保障基本出行的公益事业，又需要在市场中维持生存。这一矛盾无法通过单方面的涨价或补贴彻底解决，而需要构建更加精细化的制度框架。
成本规制正在成为越来越多地方的选择。所谓成本规制，就是由政府相关部门核定公交企业的合理运营成本，在此基础上确定补贴额度或票价水平。
比如，安徽省交通运输厅明确要求各地出台城市公共交通成本规制办法，因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿机制。目前，安徽全省16个省辖市中已有13个市出台了成本规制办法，其余3个市也已出台相应支持政策。
同时，还可以让老年免费政策从“一刀切”走向精细化，兼顾福利性与可持续性。目前，全国已有多地推出弹性政策，形成“限次、错峰、津贴”三种主流模式，为行业提供参考。
比如，重庆规定65周岁以上老年人每年可免费乘坐1200次，成都规定年满 70周岁的老年人每年有900次免费乘车机会，武汉规定65周岁以上老年人每年可免费乘坐730次市内公共汽（电）车。
这种模式的核心优势在于将无限责任转化为 有限责任，既保障老年人就医、购物等刚需出行，又通过次数限制引导弹性出行，减少运力浪费。
更重要的是，压实财政补贴责任，明确成本核算机制。2023年10月8日，交通运输部会同国家发展和改革委员会、公安部、财政部等9部门，联合印发了《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，要求地方财政建立公交运营成本核算和补贴补偿制度，及时拨付政策性亏损补贴。
成都双流区在扩大老年免费次数的同时，同步增加财政补贴，并推进线路适老化改造，实现 福利升级与企业减负双赢。对于县级城市，可探索“省级财政统筹 + 地方财政配套”的补贴模式，缓解基层财政压力。
在政策优化的同时，公交企业必须跳出靠票款、靠补贴的传统模式，通过服务创新挖掘市场潜力。定制公交与社区微循环公交，作为精准匹配需求的创新模式，正在成为行业转型的重要方向，但它们的定位是补充而非替代。
例如，西安市的实践表明，定制客运正在成为道路客运转型发展的新引擎。2019年至2024年，西安市定制客运量从8.59万人次增长至44.31万人次，增幅高达415.83%。所有开展定制客运业务的企业均表示，运营收益有不同程度上涨，涨幅从5%至60%不等。
定制客运车辆的小型化不仅降低了车辆购置费用、高速通行费、驾驶员工资等固定支出，其便捷灵活性也吸引了更多旅客选择，为企业带来新的利润增长点。
再比如，如果说定制公交是市场化补充，社区微循环公交则是公益性延伸。这类线路以小型化、灵活化为特点，穿梭于老旧小区、地铁站、医院之间，解决传统公交进不去、覆盖不到的问题。
无锡市新吴区新光嘉园小区开通的微巴线，由4个集装箱拼接改造而成，成为公交站点的同时，还配备了自助一体机，提供公交线路查询、交通卡充值、医院预约挂号等服务，为不熟悉手机操作的老年群体提供了极大便利。
然而，定制公交、微循环公交等也并非万能解药。这是因为目前定制客运面临的诸多问题：各地政策理解不一致，有的要求定制客运车辆必须进汽车场站发车；定制客运平台不统一，自建平台投入高、影响力不够，租用现有平台又面临抽成费用高企；城市交通拥堵导致上门接送成本高昂；市场占有率不高等。
要想从根本上破解公交养老困境，需要政府、企业、社会三方协同发力。政府层面要明确权责边界，强化政策保障。可以建立“成本规制+全额补贴”机制，通过第三方机构核算公交企业的政策性亏损，确保补贴及时、足额到位，避免企业兜底买单。还可以赋予公交企业多元经营政策空间，支持其利用场站资源开展充电桩运营、快递物流、广告发布等业务。
公交企业需摒弃等、靠、要思维，向管理要效益。比如，可以利用大数据分析客流特征，优化线路布局和班次安排，减少冷僻线路的无效运营；还可以推进数字化转型，通过智能调度、实时公交查询等方式，提升服务体验。
更为重要的是社会层面要凝聚共识，共建共治。老年免费乘车是全社会的福利，其成本应由全社会共同承担。可通过媒体宣传，让公众理解公交行业的运营困境，消除对调价的抵触心理。同时，鼓励老年群体错峰出行，在保障刚需的前提下，为上班族、学生让出运力。
……
具体如下：
嘉通交运集团购置的第二批35辆新能源纯电动公交车投运
2026年3月3日，CIBE上海国际客车展公众号发布消息称，近日浙江省嘉兴市嘉通交运集团购置的第二批35辆新能源纯电动公交车已完成各项检测与准备工作，将全部投入城市公交线路运营。
车内配置充分体现了人性化设计与安全理念：采用低地板结构，方便老年人、残疾人等群体上下车；配备智能温控系统、无障碍设施及多项主动安全配置，全方位保障乘客出行安全与舒适。
昌吉市首条小区微循环公交线路正式运营
3月1日，新疆昌吉市举行首条小区微循环公交线路开通仪式，59路嘉和便民巴士正式投入运营。这也是昌吉首条实现“下楼即乘、下车即达”的小区微循环公交线路。
该小区微循环公交线路全长4.5公里，始发站在嘉和小区院内。公交车以“北门进、南门出”的闭环模式单向循环，途经嘉和小区院内、伊犁路、建国东路、延安路、乌伊路、嘉和小区北门，全程运行时间约20分钟，运行间隔为15至20分钟，可有效衔接小区与城市主干道，方便居民前往市区各地。
井冈红公交上线
2月15日，江西省吉安市新干城区10辆印有红色井冈元素的惠民公交正式投运。
新车采用低入口无障碍设计，上下车更便捷，充分照顾老人、儿童等特殊群体；车内配备软质座椅，乘坐更舒适；整车核载19人，运载能力明显增强；前后搭载电子路牌，线路信息清晰醒目，方便乘客快速识别乘车。车辆在舒适度、运载量、辨识度上实现全面升级，更好满足市民出行需要。
四川盐亭新能源公交车投运
2月13日，四川省盐亭县新能源公交车投放仪式举办。盐亭县新能源公交车正式投运，崭新的新能源公交车齐齐亮相，标志着盐亭公共交通向绿色化、智能化升级迈出关键一步。
12辆厦门金旅新型纯电动新能源微公交车浦城投运
2月11日，浦城梦笔智行公共交通有限公司微公交交车暨浦城城市微公交启动仪式在福建省浦城举行。12辆厦门金旅新型纯电动新能源微公交车的正式投运，标志着浦城县在优化城市公共交通网络、提升民生出行品质上实现新跨越。试运行线路采用：固定单循环线路，固定站点，即招即停。
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